por Materia Bariónica
Los patrones de cambio institucional en América Latina, en lugar de ser poco frecuentes y radicales (modelos de equilibrio interrumpido) o continuo y gradual, están marcados por un reemplazo constante en las reglas, con apariencia de permanente inestabilidad.
Esta debilidad o desequilibrio institucional en la región puede explicarse por dos condiciones: 1) incertidumbre extrema: incrementa importancia de la contingencia y la agencia en el diseño institucional y la probabilidad de error de cálculo de los actores con poder de veto formal en la estimación de preferencias y fuerza de actores poderosos (actores con poder de veto informal). 2) incongruencia entre las instituciones formales y las distribuciones reales de poder y centro de toma de decisiones. Los factores que propician alta incertidumbre o incongruencia entre quienes hacen las reglas y quienes detentan el poder en América Latina son: I) la inestabilidad de regímenes: las transiciones de régimen experimentadas en la región generaron incertidumbre e incongruencia entre redactores de reglas y detentadores de poder, incrementando la posibilidad que instituciones democráticas nazcan débiles. II) alta volatilidad electoral: genera incertidumbre sobre distribución de poder entre actores y campos rápidos y dramáticos en la distribución de poder, impidiendo el afianzamiento de instituciones. III) desigualdad socioeconómica e igualdad política extrema: crea brecha entre redactores de normas formales –electos por ciudadanos políticamente iguales– y poderosos actores socioeconómicos no representados en el sistema político formal; así los gobernantes electos sobrestiman su capacidad para preservar las normas que crean. IV) importación de instituciones extranjeras de forma inconsciente: sin contemplar cómo encajan con estructuras de poder locales o normas existentes, cuestión que puede producir desplazamientos institucionales. V) diseño institucional rápido por crisis frecuentes y debilidad de facto de instituciones formales de veto: genera más posibilidad de cálculo erróneo de actores y los mecanismos de reproducción institucional son más débiles.
La inestabilidad institucional puede tratarse como un proceso de rigidez institucional (path dependence): el periodo de fracaso institucional inicial puede activar una “trampa de inestabilidad institucional”, donde instituciones son anuladas repetidamente y los actores desarrollan expectativas de inestabilidad. Así, los actores invierten menos en instituciones y el costo de reemplazo institucional se mantiene bajo, aumentando la probabilidad de cambio y refuerzo de expectativas sobre la debilidad institucional.
Levitsky y Murillo plantean que la variación en el enforcement (aplicación de la norma) es clave para entender el cambio institucional bajo entornos institucionales débiles. En estos contextos, el nivel de discreción de los actores sobre el enforcement radica en la ambigüedad de la ley (discreción de jure) y en la habilidad de los actores para violar directamente las normas (discreción de facto): los legisladores podrían fortalecer las reglas, usando la discreción de jure par limitar el enforcement o usar la discreción de facto para permitir o comprometerse en la violación de normas.
Se podría pensar que existe una relación directa entre instituciones formales y alto niveles de enforcement e instituciones informales y bajos niveles de enforcement, pero la tipología de Helmke y Levitsky muestra que esto no necesariamente es así. Estos autores crean una tipología de instituciones informales basada en dos dimensiones: 1) el grado de convergencia entre resultados de instituciones formal e informal y 2) el grado de efectividad de las instituciones informales. Del cruce de dimensiones, surge una tipología de cuatro instituciones informales: I) complementarias: combinación de reglas efectivas formales y resultados convergentes. Amplían efectividad o eficiencia de instituciones formales. Se subdividen en dos tipos: a) permiten coordinación y facilitan la toma de decisiones por parte de actores. b) las que crean incentivos para cumplir con reglas formales. II) acomodadoras: crean incentivos para comportarse en formas que alteran efectos de reglas formales, pero sin directamente violarlas. Son creadas por actores en desacuerdo con resultados de reglas formales pero no son capaces de cambiarlas o violarlas, ayudan a reconciliar intereses de actores con reglas formales. III) en competencia: estructuran incentivos en forma no compatible con reglas formales, para seguir una regla, actores deben violar la otra. Este tipo de regla informal triunfa sobre la formal, generando resultados divergentes. IV) sustitutivas: combinación de instituciones formales inefectivas y resultados compatibles. Estas alcanzan los que las instituciones formales diseñaron, pero no lograron alcanzar, emergen donde las estructuras del Estado son débiles o inefectivas.
Esta tipología muestra casos donde las instituciones informales ayudan a asegurar el cumplimiento de la norma oficial (complementarias), produciendo un alto nivel de enforcement por convergencia entre normas formal-informal, que termina por reforzar lo prescrito por la institución formal y acota el comportamiento de actores al marco institucional. En los casos de normas acomodadoras y sustitutivas, crearían un desplazamiento de la norma formal por la informal (siendo por ende, fuente potencial de cambio institucional). Respecto a esto último, Murillo y Levitsky señalan que la variación en la capacidad de enforcement puede ser una forma de reconversión institucional: en que las reglas permanecen igual, pero su impacto cambia (pueden ser medio para cambiar el statu quo sin reconocerlo públicamente). En el caso de las instituciones en competencia, se produciría un débil enforcement por incompatibilidad entre la norma formal-informal.
De esta cuestión se desprende que la interacción entre instituciones formales e informales puede producir distintos niveles de enforcement institucional. Las instituciones complementarias aseguran altos niveles de enforcement, las complementarias y sustitutivas alcanzan niveles intermedios de enforcement y las instituciones en competencia, muestran bajos niveles de enforcement. Tampoco debe asociarse altos niveles de enforcement con estabilidad institucional (y viceversa): Murillo y Levitsky señalan que un débil enforcement también puede ser factor de estabilidad institucional formal, al disminuir o eliminar efectos institucionales sobre los actores con poder de veto informal y otros potenciales perdedores.
Mientras el texto de Murillo y Levitsky se enfoca más en la capacidad de los actores para explotar normas formales ambiguas o no aplicarlas, como fuente de cambio institucional, el texto de Helmke y Levitsky se centra más en las interacción entre ambos tipos de instituciones, y su capacidad diferencial de moldear el comportamiento y las expectativas de los actores.
Bibliografía
– Helmke, Gretchen y Steven Levitsky. 2006. “Introduction.” En G. Helmke y S. Levitsky (Eds.). Informal Institutions and Democracy: Lessons from Latin America. John Hopkins University Press, págs. 1-30.
– Levitsky, Steven y María Victoria Murillo. 2012. “Construyendo instituciones sobre cimientos débiles: lecciones desde América Latina”. En Politai, Vol.3, Núm. 5, págs. 17-44.
Revista Materia Oscura 